四大一线城市行政区划密集调整 纷纷进入“无县时代”
四大一线城市以及天津、南京、武汉等二线城市都已经进入到“无县时代”。
近段时间,我国行政区划调整密集进行,包括成都、长春、烟台、邢台、芜湖、赣州等多地都进行了相应调整。
事实上,记者根据官方数据统计发现,近10年,全国共撤销了138个县,同期增加了17个县级市、112个市辖区。四大一线城市以及天津、南京、武汉等二线城市都已经进入到“无县时代”。
但专家表示,是否撤县设区,仍需具体问题具体分析,应根据中心城市本身的辐射力和带动能力,以及县市距离中心城区的远近而定。
行政区划密集调整
近期的行政区划调整包括多种形式,一种是城市行政范围内的区域调整,主要是将城市下辖的县(市)撤县设区,这也是最普遍的方式。
比如,成都下辖的新津县改成了新津区;烟台的蓬莱市、长岛县被撤销,合并设立为烟台市蓬莱区。邢台的调整幅度则更大,下辖的任县改为任泽区、南和县改为南和区、桥东区更名为襄都区、桥西区更名为信都区,同时撤销邢台县,原邢台县区域一分为二,分别划入襄都区和信都区。
第二种方式则是将市域范围以外的、原属于其他地市的部分区域纳入,扩大城市的发展空间。比如,近日,经国务院批复同意,将原由四平市代管的县级公主岭市改由长春市代管。但这种方式难度较大,近十年总共有5个城市通过这种方式实现了城市扩张,且都是省会城市。
还有一种是撤县设市,比如,江西省龙南县、青海省同仁县、湖北省监利县撤县设市均于近期获批。
从区域来看,撤县设区在东部沿海地区十分频繁。目前,在广东和江苏这两个经济大省,区的数量已经超过了县(县级市)的数量。在第三经济大省山东,自2012年来,也已有12地撤县设区。
统计数据显示,2010年底,全国共有县级行政区划单位2856个,其中市辖区853个、县级市370个、县1461个。根据全国行政区划信息查询平台的数据,目前共有2846个县级行政单位,其中有965个市辖区、387个县级市、1323个县。也就是说,在将近10年的时间内,全国共撤销了138个县,同期增加了17个县级市、112个市辖区。
近年来,很多大城市通过撤县改区的方式实现了中心城市平台的扩大。国家发改委印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》也提出,完善部分中心城市市辖区规模结构和管辖范围,解决发展空间严重不足问题。
当前,四大一线城市北上广深以及天津、南京、武汉、厦门、佛山等二线城市,都已经进入到“无县时代”。而杭州、济南、福州、青岛、郑州等城市,近年来也在积极将下辖县市改区。
华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚对记者分析,改区后,中心城市的平台进一步扩大,城市可以在更大的空间范围内统一布局。中心城区GDP、人口、消费能力增加,城市的一些基础设施也可以进一步延伸出去,提升城市实力。
以成都为例,四川省民政厅表示,设立成都市新津区,有利于优化成都市空间结构,增强中心城市综合承载和资源配置能力,提高其辐射带动作用;有利于加快推动成渝地区双城经济圈建设,在西部形成高质量发展的重要增长极。
即便是在三四线城市,也普遍存在做大做强自身城市平台的诉求,不少三四线城市存在市辖区面积太小的问题,尤其是不少“单区市”,即只有一个市辖区的地级市,其城市框架过小,延伸空间不足,中心城市功能无法充分体现。
因此,当前一些三四线城市也在通过撤县设区,做大中心城区,提升城市能级。比如上述提到的烟台,作为山东第三经济大市,烟台的中心城市规模一直偏小,此次撤县设区就可以做大市区规模,加快地铁建设,进而提升城市能级。因为建城市轨道交通,市区人口规模是一个重要指标。
撤县设区应因地制宜
不过,撤县设区仍需要具体问题具体分析。中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对记者分析,是否撤县设区,需要看中心城市本身的辐射力和带动能力,以及距离中心城区的远近而定。
一般而言,一线城市和强二线城市由于本身的中心城区人口规模较大,中心城市辐射和带动能力比较强,因此下辖的县(市)改区的动力和愿望也更为充足。比如,一二线大城市大多已经开通运营地铁,而且教育、医疗等公共配套资源比较好,城市财力较为雄厚,这些城市的下辖县改区后,地铁可以进一步延伸,居民出行更为便利,也可以享受到更多更好的配套资源。
但在一些三四线城市,其中心城区规模较小,仍处于集聚资源要素的阶段,本身的公共配套资源也比较弱,产业发展不足,对周边的带动相对有限,因此下辖的县市尤其是一些空间距离较远的县,改区的意愿和动力也比较弱。
胡刚分析,与区相比,县在财政、经济社会发展等方面自主性更强,改成区后,其自主发展能力弱化。但经济发达、实力雄厚的大城市的下辖县改区后,得到的好处更多,比如不少县改区后,仍会保留一定的自主性,财政返还比例也较高,因此大城市的下辖县都比较愿意改区。
相比之下,很多三四线城市带不动周边地区,对这些地级市的下辖县来说,改成区后好处不多,权力还上收。“另外中国很多县是有深厚历史文化沉淀的,改成区后,自主发展能力和文化沉淀都变化了,因此也就不大愿意改了。” 胡刚说。
他认为,是否改区应该看与中心城市的空间距离。比如一二线大城市,这个距离不要超过80公里,太远了就够不着了。而三四线城市,这个距离可能超过30公里就带不动。
牛凤瑞表示,县改区后,资源配套能力更多的是服务于中心城市,原有的县域配套资源的能力相应弱化。一些离城市中心比较近的县,经济发展也比较强,通过区划调整,对中心城市扩大发展空间有好处。但如果是距离城市中心比较远的县,本来经济联系就不多,改成区后,表面上扩大了地级市市辖区的范围,但只是名字产生了变化而已,对中心城市的经济社会发展影响不大。
因此,对于远离地级市中心的县,在符合条件的情况下,县改市是行政区划调整的重要途径。
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