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城市发展要依靠城市间的竞争

时间：2020-09-08 16:34:57 来源：21世纪经济报道发布者：DN032

日前，有媒体报道，2010年到2014年左右因为空置率过高曾被视为“鬼城”的鄂尔多斯、云南呈贡新城、郑州郑东新城、贵阳金阳新区、河南鹤壁、惠州大亚湾新城、营口鲅鱼圈等新城区，现在都成了繁华之地。

应当说，当初全国建设新城的潮流主要是应对2008年国际金融危机带来的冲击，通过新城建设扩大投资和内需。但是，随之而来的是逐步收紧过于宽松的金融政策，使得新城住宅的销售受到一定程度的影响。因此，当时的空置很大程度上是调控周期产生的。再加上新城的人口增加是一个缓慢迁移的过程，存在阶段性的空置期。

当然，这些新城之所以大幅改善，还要考虑到一些其他的优势。即拥有人口流入的本地资源优势，在过去10年城市化率不断提高。尤其是很多都是区域中心城市，要不是省城，要不是市级政府驻地，本地政府有能力导入一些重要的公共基础设施，必然能够吸引产业投资，也能吸引更多的人口流入，有的城市购买新城住房赠送户籍。

除了城市化提升的需求之外，新城建设相当意义上是被地方政府作为拉动经济增长的手段，也因此，先大规模供给取得规模优势，通过规模的优势吸引人口、资本的流入。由于城市本身就比乡村更有规模优势，所以对于地方而言，必然选择通过城市建设促进经济增长。上面所说的新城是幸运的，成为了社会流动竞争的赢家，从“鬼城”走向了繁华，但是可以肯定人口流出地的新城就必然存在比较高的空置率。

中国的城市化发展是建立在传统农业时代城镇布局基础之上，一般农业资源丰富的地区城镇密度比较高。同时计划经济体系确立城乡的二元格局，城乡分化和城市等级化限制了地区禀赋条件。改革开放以来，各个地方政府和城市基于经济增长责任制以及事权，在经济发展上有着充足的动力，呈现出一种地方发展锦标赛的格局。一方面带来了各级城市遍地开花式的扩张，区域经济快速发展。另一方面也带来了很多禀赋条件较为单一的地区也陷入了扩张发展，城乡二元格局尚未打破，但是城市债务压力已经很大了。

这种结构之下，一批城市因为人口不断流入而兴盛，另外就会有一些城市会相对缩小，城市越来越集中，形成城市群就是必然的结果。社会流动带来了城市发展的地区变化，大城市依靠规模优势，发挥多元禀赋的优势。相对而言，规模收缩的中小城市就需要找到自己独特的禀赋，发挥自己的比较优势，不走寻常路，更革旧的发展模式。

从数据上看，欧洲国家城市多元，相对大城市较小，这主要是欧洲国家的规模较小，美日等国则是大都市为主的城市化。如果以城市群为观察点，就可以发现欧洲城市发展史也是城市不断聚合的过程，产业分工和市场都是围绕着中心城市展开，这与美日等国并无差别。从城市化走向都市化，这是城市发展的经验规律。但相比于欠发达国家的超级城市，发达国家大城市和城市群更为成功的重要经验就在于城市公共服务投入很大，而且公共事务管理相对更为有效。如何增强公共服务，提高公共事务管理水平，这是中国城市进一步发展必须要解决的课题。

必须要注意的是，在中国，行政中心的等级决定了城市获得资源的能力。因此，很多拥有诸多服务业资源的核心城市往往会拥有公共基础设施投资和公共服务投资的行政优势。这就导致人口流动不断趋向这些高行政等级的中心城市，这也导致了这些城市公共事务运营成本大幅度提高，相对的社会生活成本也大幅度提高，带来了劳动力价格提高，带来了许多发展压力。

城市间本身的公共基础设施水平高低不同，公共服务能力水平不同，这其实是必然结果，只是在目前中国的行政等级带来了这种条件分布的扭曲。我们应该通过改革进一步平抑这种行政级别带来的扭曲，同时需要鼓励城市间正态的竞争。在都市化时代，这种城市间竞争目前应该是城市公共管理能力的竞争，城市经营水平的竞争。

中国的社会规模决定了中国必然是一个大国，大国必然有大城，但是大城并不意味着一定是大都市。大都市的优势体现在城市圈层的平衡协调，城市间社会流动的通畅，更体现在城市公共服务水平和公共事业投资水平。中国应该将提高城市治理能力作为首要的任务，通过改善治理释放出城市的创新力与竞争力，平抑行政层级造成的城市发展扭曲，提高城市治理能力，以创新和市场的力量促进城市更好地发展。

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